POLA HUBUNGAN PUSAT DAN DAERAH

PRINSIP-PRINSIP UMUM POLA HUBUNGAN PUSAT DAN DAERAH

Pilar-pilar yang perlu diketengahkan dalam membangun pola hubungan pusat dan daerah sedikitnya dibentuk dari prinsip negara kesatuan, kedaulatan rakyat, dan negara hukum. Dengan demikian perlu dipahami terlebih dahulu mengenai prinsip-prinsip yang terkandung dalam masing-masing dasar pemikiran tersebut untuk menghantarkan kemunculan hubungan antara pemerintah pusat dengan satuan pemerintahan yang lebih rendah.

PENGATURAN HUBUNGAN ANTARA PUSAT DAN DAERAH

A. Hubungan Kewenangan

Perubahan Kedua UUD 1945 yang terjadi pada tahun 2000 mengubah secara mendasar pengaturan pemerintahan daerah di Indonesia. Berdasarkan dasar hukum konstitusional pengaturan pemerintahan daerah dijumpai dalam Pasal-pasal 18, 18A dan 18B.  

B. Hubungan Kelembagaan

Hakekat Negara adalah organisasi dan dalam organisasi Negara, dapat di identifikasi dua macam kelompok organ, yang memiliki perbedaan yang signifikan.

  Hubungan antara Pemerintah Pusat dengan daerah otonom diatur dengan cara-cara tertentu yang diatur dengan undang-undang. Dalam hal ini adalah UU No. 32 Tahun 2004 Tentang pemerintahan Daerah beserta peraturan pelaksanaannya.

1. Hubungan dalam pengaturan organisasi perangkat daerah Sebagaimana diketahui bentuk Negara Indonesia tercantum di dalam Pasal 1 Ayat (1) UUD 1945, yang penyelenggaraannya melalui ketentuan Pasal 18 ayat (1). Atas dasar ketentuan tersebut dapat diketahui bahwa penyelenggaraan pemerintahan dilakukan dengan menggunakan sistem desentralisasi, dengan demikian terdapat pemencaran kekuasaan dari pusat kedaerah baik menurut asas otonomi, tugas pembantuan dan dekonsentrasi. Berdasarkan kenyataan itu, antara pusat dan daerah akan terjadi hubungan antara lain hubungan kelembagaan, hubungan tersebut dalam praktek terlihat misalnya pada pengaturan organisasi perangkat daerah dan pemekaran daerah.

2. Kepala daerah Pasal 24 UU No. 32 Tahun 2004 menyebutkan pada Setiap daerah dipimpin oleh kepala pemerintah daerah yang disebut kepala daerah, Kepala daerah untuk provinsi disebut Gubernur, untuk kabupaten disebut bupati, dan untuk kota disebut walikota. Kepala daerah dibantu oleh satu orang wakil kepala daerah, untuk provinsi disebut wakil Gubernur, untuk kabupaten disebut wakil bupati dan untuk kota disebut wakil walikota.

3. Hubungan Kepala Daerah dengan Pemerintah Menurut UU No. 32 Tahun 2004 Hubungan organisasi perangkat daerah antara pemerintah dengan pemerintah daerah terdapat dalam hal melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah dan wakil kepala daerah mempunyai kewajiban menjalin hubungan kerja dengan seluruh instansi vertikal di daerah dan semua perangkat daerah (Pasal 27 Ayat (1)). Kepala Daerah juga mempunyai kewajiban untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah Pasal 27 Ayat (2), pada Ayat (3) dikatakan Laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah dimaksud disampaikan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri untuk Gubernur, dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur untuk Bupati/Walikota 1 (satu) kali dalam 1 (satu) tahun.

4. Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat Gubernur yang karena jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil Pemerintah di wilayah provinsi yang bersangkutan. Dalam kedudukannya tersebut Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden. Gubernur dalam kedudukannya sebagai wakil pusat di daerah, memiliki tugas dan wewenang dalam hal a) pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota; b) koordinasi penyelenggaraan urusan Pemerintah di daerah provinsi dan kabupaten/kota; c) koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah provinsi dan kabupaten/kota.

5. DPRD Konsep perwakilan politik lokal terkait dengan sistem pemerintahan yang dipraktikkan suatu Negara. Konsep perwakilan politik lokal merupakan bagian yang tak terpisahkan dari sistem demokrasi, artinya, keterlibatan masyarakat secara langsung dan tidak langsung ikut menentukan urusan urusan rumah tangga daerahnya.

6. Perangkat Daerah Keberadaan perangkat daerah dijumpai pada Pasal 1 Angka 3 dan Pasal 120 UU No. 32 Tahun 2004 yang pelaksanaannya melalui PP No. 41 Tahun 2007.

7.Hubungan dalam pembentukan daerah (pemekaran dan pembubaran daerah) Hubungan kelembagaan lainnya terdapat dalam pembentukan daerah (pemekaran dan pembubaran daerah). Pasal 18 ayat 1 UUD 1945 menganut desentralisasi teritorial sehingga akan dibentuk daerah-daerah baik Provinsi, Kabupaten dan Kota dengan UU.

8.Pengaturan Pemekaran Daerah dalam Peraturan Perundang-undangan Berbicara tentang pengaturan pemekaran daerah, sebenarnya tidak ada peraturan perundang-undangan yang secara khusus mengatur hal tersebut.

C. Hubungan Keuangan

UU No. 33 Tahun 2004 menitikberatkan pada pengaturan perimbangan keuangan pusat-daerah. Namun demikian, pengaturan tersebut tidak terlepas dari pendapatan daerah untuk membiayai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya.

1. Pendapatan Asli Daerah

Pendapatan Asli Daerah (PAD) bersumber dari pajak daerah, retribusi daerah; hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan; dan lain-lain PAD yang sah.

2. Dana Perimbangan

a. Dana Bagi Hasil

Komponen DBH dalam UU No. 33 Tahun 2004 terdiri pembagian beberapa jenis pajak (pusat) dan hasil pengelolaan sumber daya alam. Pajak pusat yang menjadi sumber DBH dari pajak adalah dari pajak bumi dan bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), Pajak Penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri dan PPh Pasal 21.

b. Dana Alokasi Umum

DAU adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar-daerah duntuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi.

c. Dana Alokasi Khusus

Dana Alokasi Khusus (DAK) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.

3. Pinjaman Daerah

Salah satu sumber pembiayaan daerah (untuk menutupi defisit anggaran) yang diandalkan adalah melalui pinjaman daerah.

C. Hubungan Pengawasan

Pengawasan oleh Pusat terhadap Daerah ternyata secara yuridis-historis telah dilakukan sejak bangsa Indonesia memulai kehidupan bernegaranya sebagai bangsa yang merdeka.

1. Pembukaan UUD 1945 (Alinea Keempat); dan Batang Tubuh UUD 1945 Di dalam Pembukaan UUD 1945, landasan berpikir tentang pengawasan Pusat terhadap Daerah dapat ditelusuri di dalam Alinea Keempat UUD 1945.

2. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah

Pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan di daerah pada dasarnya merupakan kewenangan pemerintah pusat

3. Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Untuk melaksanakan ketentuan Pasal 223 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Peraturan Pemerintah diterbitkan sebagai pedoman pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah.

TINJAUAN DIMENSI-DIMENSI HUBUNGAN

ANTARA PUSAT DAN DAERAH

A. Pilar-Pilar Penyelenggaraan Pemerintahan

Pengakuan bahwa Indonesia berkomitmen terhadap pilar-pilar negara kesatuan, kedaulatan rakyat, dan negara hukum telah dituangkan dalam perubahan ketiga Undang-Undang Dasar (UUD) 1945.

B. Dimensi Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah UUD 1945 telah memberikan dasar-dasar pola hubungan antara Pusat dan Daerah, meliputi desentralisasi teritorial, dengan asas otonomi dan tugas pembantuan, dan memberikan otonomi seluas-luasnya.

C. Dimensi Hubungan Kelembagaan Pusat dan Daerah Pemerintahan daerah merupakan subsistem dari pemerintahan nasional atau Negara. Efekivitas pemerintahan Negara bergantung kepada efektivitas penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Keberhasilan kepemimpinan di daerah menentukan kesuksesan kepemimpinan nasional. Ketidakmampuan Kepala Daerah dalam menyukseskan pembangunan daerah berimplikasi pada rendah atau berkurangnyakinerja dan efektivitas penyelenggaraan pembangunan nasional.

D. Dimensi Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah

a. Telaah Terhadap Mekanisme Perimbangan Keuangan Dilihat dari substansi pengaturannya, UU No. 33 Tahun 2004 memperbaiki ketentuan UU sebelumnya (UU No. 25. Tahun 2000) terkait dengan jenis –jenis dana perimbangan, persentase yang lebih besar, adanya dana perimbangan yang peruntukannya di atur (0, 5% DBH sektor Migas untuk alokasi pendidikan dasar) dan sanksinya jika ketentuan tersebut dilanggar³⁸⁵, serta dalam mekanisme dana perimbangan sebagai instrumen pengendali pengelolaan keuangan daerah.

b. Telah Terhadap Pinjaman Daerah Pengaturan pinjaman daerah dalam UU No. 33 Tahun 20004 dalam beberapa hal lebih baik jika dibandingkan dalam UU No. 25 Tahun 1999, misalnya dalam hal batas kumulatif pinjaman yang lebih ketat, dan sanksi bagi daerah yang melanggar ketentuan tersebut.

E. Dimensi Hubungan Pengawasan Pusat dan Daerah Perubahan UUD 1945 secara eksplisit tidak menyebutkan mengenai pengawasan. Namun pranata ini dapat dilihat sebagai konsekuensi dari pembagian Negara yang “dibagi atas” daerah-daerah provinsi, dan kabupaten/kota.

URUSAN YANG TERKAIT DENGAN HUBUNGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT DAN PEMERINTAH DAERAH

URUSAN PEMERINTAHAN

Adapun urusan-urusan pemerintahan yang di desentralisasikan ke daerah adalah sebagai berikut:

Urusan wajib:

1. Pendidikan

2. Kesehatan

3. Lingkungan Hidup

4. Pekerjaan Umum

5. Penataan Ruang

6. Perencanaan Pembangunan

7. Perumahan

8. Kepemudaan dan Olah Raga

9. Penanaman Modal

10. Koperasi, Usaha Kecil dan Menengah

11. Kependudukan dan Catatan Sipil

12. Ketenaga kerjaan

13. Ketahanan Pangan

14. Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan anak

15. Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera

16. Perhubungan

17. Komunikasi dan Informatika

18. Pertanahan

19. Kesatuan Bangsa dan Politik Dalam Negeri

20. Otonomi daerah, Pemerintahan Umum, Administrasi Keuangan Daerah,

      Perangkat Daerah, Kepegawaian dan Persandian

21. Pemberdayaan Masyarakat dan Desa

22. Sosial

23. Kebudayaan

24. Statistik

25. Kearsipan dan

26. Perpustakaan

Urusan Pilihan:

1. Kelautan dan Perikanan

2. Pertanian,

3. Kehutanan

4. Enerji dan Sumber daya Mineral

5. Pariwisata

6. Industri

7. Perdagangan dan

8. Transmigrasi

Kesimpulan

Berdasarkan paparan singkat di atas, dapat dikemukakan beberapa hal berkaitan dengan prinsip-prinsip pemikiran dan dimensi-dimensi pola hubungan antara pusat dan daerah.

Pertama, Prinsip-Prinsip Pemikiran Pola Hubungan Antara Pusat Dan Daerah

Prinsip-prinsip ini dapat didekati dari paradigma negara kesatuan, negara hukum (dengan paradigm negara kesejahteraan), demokratisasi, yang dilaksanakan dengan cara desentralisasi. Dengan paradigma negara kesejahteraan, satuan pemerintahan yang terendah adalah ujung tombak dari upaya menghantarkan kesejahteraan rakyat. Kecenderungan tarik menarik kekuasaan yang didesentralisasikan tersebut dipengaruhi oleh sistem rumah tangga seperti apa yang dianut.

Kedua, dimensi-dimensi pola hubungan antara pusat dan daerah

UUD 1945 telah memberikan dasar-dasar pola hubungan antara Pusat dan Daerah, meliputi desentralisasi teritorial, dengan asas otonomi dan tugas pembantuan, dan memberikan otonomi seluas-luasnya. Dengan pemberian otonomi seluas-luasnya seperti itu, seharusnya sudah memungkinkan bagi daerah-daerah untuk beragam memiliki urusan. Dalam implementasinya, dasar-dasar pola hubungan pusat dijabarkan lebih lanjut melalui berbagai peraturan pelaksana. Melalui PP No. 38 Tahun 2007, yang lebih tampak adalah bahwa yang rumah tangga yang dianut adalah rumah tangga materiil. Dengan konstruksi demikian seperti itu, prinsip otonomi seluas-luasnya menjadi tidak tampak. Hal tersebut menjadikan setiap daerah cenderung menjadi seragam. Padahal fungsi otonomi sendiri adalah keberagaman. Keberadaaan otonomi khusus justru merupakan anomali dari pemberian otonomi seluas-luasnya. Dengan pemberian berbagai urusan pemerintahan yang didesentralisasikan, cenderung terjadi ketidakkonsistenan dengan begitu gemuknya kelembagaan di Pusat, sehingga menyerupai piramida terbalik. Setiap pembentukan kelembagaan di daerah belum sepenuhnya berdasarkan kebutuhan urusan yang riil dan kemampuan SDM serta keuangan daerah. Ketentuan yang berlaku sekarang untuk mengoptimalkan kemampuan daerah masih bergantung kepada perimbangan keuangan, belum memungkinkan optimalisasi kerja sama daerah, terutama untuk melakukan pinjaman luar negeri. Upaya kebergantungan daerah terhadap pusat muncul lagi melalui pranata pengawasan yang tidak berimbang dengan upaya fasilitasi dan koordinasi oleh Pusat. Hal tersebut ditambah pula dengan persoalan instrumen hukum pembatalan perda yang menurut atribusi UU No. 32 Tahun 2004 dilakukan oleh perpres, namun praktiknya selalu dengan kepmendagri yang nampaknya lebih memenuhi asas feasible (dapat dilaksanakan) suatu peraturan. Dengan seperti itu menjadikan atribusi kewenangan dalam UU tersebut tidak hidup.